A Lógica da Reforma Competitiva da Indústria Elétrica e a Construção Real do Dissenso

Por Ronaldo Bicalho

Ao longo de grande parte do século XX, a indústria elétrica evoluiu em torno do aproveitamento de um potencial de redução de custos baseado na intensa exploração de economias de escala. O esforço tecnológico, a organização das empresas e da cadeia produtiva, a regulação e as políticas públicas relacionadas à eletricidade se estruturaram a partir dessa exploração. Na medida em que esse conjunto articulado de soluções tecnológicas, organizacionais e institucionais obtinha bons resultados, fortalecia-se a crença de que esse era o melhor caminho para essa indústria e, por conseguinte, não só as apostas nesse tipo de arranjo eram mantidas, mas, mais do que isso, elas eram ampliadas em um processo sustentado de expansão contínua dos sistemas elétricos.

No entanto, a manutenção dessa trajetória expansionista foi encontrando dificuldades crescentes ao longo do tempo, atingindo o seu limite no último quartel do século XX; quando uma combinação de fatores negativos solapou suas bases de sustentação.

No campo tecnológico, o desempenho das plantas e dos sistemas passou a estar em xeque, em função da custosa complexidade resultante do aumento continuado das escalas dessas plantas e desses sistemas. No front econômico, uma combinação perversa de recessão econômica, inflação e forte elevação de taxas de juros fulminou a rentabilidade dos ativos elétricos. No âmbito regulatório, o aumento do rigor das normas ambientais e de segurança traduziu-se em uma elevação de custos que enfraqueceu, ainda mais, a já combalida rentabilidade desses ativos. Na frente de batalha política, a ascensão de uma visão fortemente liberal, orientada para o mercado, encontrou uma opinião pública profundamente descontente com o desempenho das empresas elétricas monopolistas (privadas e estatais) que, nesse momento, tentavam repassar os seus aumentos de custos para as tarifas cobradas aos consumidores.

Interditada a trajetória tradicional, a indústria elétrica se viu na situação de ter que buscar um novo caminho para se desenvolver. O desafio fundamental, naquele momento, era encontrar uma fonte de redução de custos que pudesse servir de âncora, a partir da qual pudessem se estruturar as soluções organizacionais e institucionais, imprescindíveis ao desenvolvimento desse tipo de indústria.

Encontrar essa fonte de redução de custos não era uma tarefa fácil. A grande inovação ocorrida na indústria elétrica, representada pela geração nuclear, que prometia um horizonte sem limites para o suprimento de energia a baixos custos, foi abortada pela sua total inadaptação ao contexto econômico, regulatório e político de então; restando apenas como solução específica para um número restrito de países, porém muito longe de representar um padrão a ser seguido e difundido. Por outro lado, as novas tecnologias de geração (turbinas a gás) e de controle e monitoramento dos fluxos (tecnologia da informação), embora trouxessem avanços significativos em suas áreas específicas, não tinham o vigor necessário para inaugurar, de fato, uma nova trajetória virtuosa que sustentasse um processo continuado no tempo de redução de custos, e que servisse de base à configuração de uma nova articulação virtuosa de fatores tecnológicos, organizacionais e institucionais.

Se a fonte generosa de redução de custos não estava à mão no campo tecnológico, urgia encontrar uma solução, em outros campos de possibilidades, que viabilizasse uma nova estruturação para a indústria elétrica, que atendesse aos reclames, cada vez maiores, dos consumidores; que mais do que consumidores eram eleitores. 

É nesse contexto, de fortes pressões políticas, por um lado, e de soluções tecnológicas estreitas, por outro, que a nova agenda da indústria elétrica será construída. Inicialmente de forma tímida, e, a seguir, de forma bastante agressiva, na medida em que era construído um providencial consenso em torno das suas premissas básicas.

Para que isso pudesse ser feito foi necessário operar uma importante inversão na cadeia de relações que estruturava a indústria elétrica. A trajetória virtuosa dessa indústria se sustentou sobre um tripé sobejamente conhecido: Escala – Verticalização – Monopólio Regulado. Nele, a verticalização e o monopólio desempenhavam um papel muito claro: viabilizar o máximo possível de exploração de economias de escala. Economias de escala que apresentavam um caráter dinâmico, e não um caráter estático; ou seja, o que estava em jogo era a viabilização de uma estratégia agressiva de expansão - caracterizada pela trajetória de aumentos significativos de tamanho e porte de plantas e sistemas -, pois nela é que se encontrava a generosa fonte de redução de custos. Portanto, o modelo se sustentava sobre uma fonte de redução de custo concreta; daí, o desafio era construir as soluções organizacionais e institucionais compatíveis com essa fonte. Desse modo, no limite, o monopólio era ponto de chegada, e não de partida.

A nova agenda da indústria elétrica colocou todo o seu foco sobre a estrutura de mercado monopolista, associando a ela a razão principal das deficiências dessa indústria, traduzidas nos aumentos de tarifas, que tanto molestavam os consumidores. Desta forma, inverteu-se, de fato, a cadeia tradicional de causalidades nessa indústria, transformando o ponto de chegada em ponto de partida.

A partir desse movimento, foi possível imputar ao monopólio a “culpa” por aqueles aumentos, reduzindo o seu papel a um mero repassador passivo de custos. Nesse novo enfoque, o papel desempenhado pelo monopólio na trajetória virtuosa se desvanece, ou, na melhor das hipóteses, é considerado ultrapassado pelos novos eventos tecnológicos e econômicos vivenciados pela indústria elétrica.

Assim, se todos os males nasciam da vigência da estrutura monopolista, era razoável supor que na sua substituição por uma estrutura competitiva poderia estar a solução para os problemas da indústria elétrica. Baseada nessa premissa, heróica, foi construída a pauta de reforma da indústria elétrica.

O tom das críticas ao monopólio e das loas à concorrência variava bastante, indo desde daquelas que consideravam que todos os problemas nasciam do monopólio e todas as soluções viriam da concorrência, àquelas que acreditavam que o monopólio não era capaz de encontrar as soluções para a saída do impasse em que se encontrava a indústria elétrica e que só a concorrência poderia encontrá-las. Independentemente da mudança da estrutura ser meio ou fim, pode-se dizer que não havia controvérsia sobre a sua necessidade. Cabe observar que, tanto em um caso quanto no outro, a vigorosa fonte de redução de custo não estava presente. No primeiro caso, ela residia diretamente na nova estrutura de mercado, e, no segundo, a sua descoberta seria fruto da atuação dessa estrutura.

Desse modo, a agenda de soluções para a crise da indústria elétrica se estruturou, não sobre o reconhecimento de uma fonte de redução de custos real, mas a partir da crença em uma dada estrutura de mercado: o mercado competitivo. Seguindo essa crença, a nova cadeia de causalidades da indústria elétrica, que, esperava-se virtuosa, foi construída.

Considerando que a mudança da estrutura era necessária, a questão seguinte foi como implementá-la. A estruturação da indústria elétrica apresenta uma forte dimensão institucional. Isto implica que as transformações estruturais nessa indústria têm um forte caráter político, envolvendo, inexoravelmente, Governos e Parlamentos. Nesse sentido, para mudar a indústria elétrica é preciso passar por uma agenda política; pois será nesse âmbito que as questões serão, ao fim e ao cabo, decididas e sacramentadas. Face a isto, a reestruturação da indústria elétrica sempre é, no limite, uma agenda política; sempre foi e sempre será, e não há muito como fugir disto. Contudo, como os benefícios, no caso em questão, estavam profundamente associados a uma crença, a dimensão ideológica se acentuou, manifestando-se, muitas vezes, em uma fé fundamentalista na concorrência que estreitava bastante o debate.

No embate político pelas reformas, as especificidades da indústria elétrica tenderam a esmaecer-se; mais do que um movimento casual, esse foi um movimento necessário. Sem ele, não era possível tornar compatível a crença na concorrência e as limitadas possibilidades de introdução de competição no mercado elétrico. Logo, é fundamental reconhecer que a fonte de redução estrutural de custos considerada era, sim, a competição, e as soluções organizacionais e institucionais, tanto em sua face regulatória quanto política, tinham como função viabilizá-la.

A conseqüência de um diagnóstico da crise centrado nas falhas do monopólio, e, portanto, na necessidade de introduzir a competição, foi trazer, concretamente, para o centro do palco a dimensão institucional. Dessa forma, a reforma tornou-se fundamentalmente uma reforma institucional. Se na trajetória anterior a dimensão tecnológica estruturava as demais dimensões, na nova construção foi a dimensão institucional que estruturou as demais. A partir dessa escolha, o papel e as funções das soluções organizacionais e tecnológicas mudaram de forma radical em relação à trajetória anterior.

A verticalização da cadeia produtiva da eletricidade, que tradicionalmente desempenhava o papel de incrementar a coordenação no tempo e no espaço das diversas etapas da atividade elétrica, segundo a nova abordagem, passa a ser um empecilho à introdução da competição; portanto, deve ser removida. Nesse caso, a opção pela desverticalização passa a estar subordinada à opção pela competição. Aqui, o que está em jogo não são as possibilidades de redução de custos advindas da coordenação da cadeia, mas as possibilidades de redução de custos advindas da operação de uma estrutura de mercado competitiva. Por conseguinte, a lógica não é a da indústria – baseada na economia de seus custos - mas a do ente institucional/regulatório, que crê que os ganhos obtidos pela competição irão sobrepujar aqueles conseguidos com a verticalização. É evidente que o ato de descoordenar a cadeia sacrifica determinados ganhos, porém, acredita-se que esse sacrifício é amplamente compensado pelos ganhos da competição.

No campo da organização empresarial, a descentralização acarretada pela introdução da competição gera uma fragmentação que tem impactos claros no ambiente e na tomada de decisão das empresas elétricas: o ambiente se torna mais incerto e a tomada de decisão mais complexa. Esse aumento de incerteza e complexidade coloca novos desafios para essas empresas que implicam no aumento dos riscos com os quais elas operam – riscos que deixam de ser administrados coletivamente pelo sistema e passam a ser administrados pelas empresas individualmente. Essa descentralização da gestão dos riscos cria a necessidade de redimensionar as qualificações jurídicas e financeiras necessárias às empresas elétricas.

Operando sobre uma base contratual menos solidária, a definição, execução e implementação dos contratos passam a ser responsabilidade individual de cada empresa. Em outras palavras, os riscos jurídicos dos contratos são trazidos para o âmbito das empresas, portanto retirados do âmbito coletivo e sistêmico. Nesse sentido, a capacitação jurídica torna-se uma das qualificações essenciais à sobrevivência empresarial na atividade elétrica.

Por outro lado, a alocação da gestão de riscos nas empresas faz com que elas sejam obrigadas a definir a sua própria estratégia financeira. Sem o recurso da gestão sistêmica e coletiva dos riscos, o sucesso do empreendimento elétrico passa a ser, cada vez mais, dependente da eficácia dessa estratégia. Portanto, o desenvolvimento de qualificação na área financeira torna-se fundamental para uma empresa de energia elétrica; transformando-se em um atributo essencial à sobrevivência dessa empresa em um ambiente marcado por fortes incertezas.

Transladam-se, assim, as bases que estruturam as empresas elétricas do campo técnico para o campo jurídico-financeiro, como referência básica para a definição da estratégia empresarial nessa atividade econômica. Dessa maneira, não só a forma de organização da cadeia produtiva é modificada, como a própria forma de organizar as empresas elétricas é alterada, respondendo às mudanças profundas no seu ambiente acarretadas pela introdução da competição.

A configuração de um novo ambiente de seleção tecnológica, marcado pela demanda por maior flexibilidade para fazer face ao aumento de incerteza, privilegia as tecnologias que apresentam esse atributo. Tecnologias de geração compactas, com custos de investimento e tempos de maturação menores, e tecnologias que sejam capazes de dotar os ativos de grande adaptabilidade a situações cambiantes tornam-se as mais adequadas a esse novo ambiente. A turbina a gás e a tecnologia da informação passam a constituir as vedetes no novo palco elétrico, na medida em que são aquelas que mais se adaptam aos desafios estratégicos enfrentados pelas empresas e pela indústria. Cabe notar que essa adequação não atende apenas às empresas, mas também ao reformador, pois permite o aumento do número de espaços de geração, portanto, em tese, o aumento do número de geradores/competidores; viabiliza também a operação do sistema em um grau de complexidade técnica maior, resultante da própria introdução da competição. Em outras palavras, as novas tecnologias tornam possível operar um sistema elétrico em bases competitivas; situação difícil de ser imaginada na ausência dessas tecnologias.

Desse modo, a partir da escolha de uma dada estrutura de mercado, se deslancha uma reestruturação da indústria elétrica fortemente marcada pela dimensão institucional - principalmente pela sua face política–regulatória -, que subordina a dimensão organizacional e alcança a própria dimensão tecnológica. Reestruturação esta que tem como base a crença nos benefícios ideais da competição, que se coloca como a única forma de organização desejável para a indústria elétrica, independentemente da sua viabilidade e dos seus custos reais.

Na medida em que a agenda reformadora estrutura-se, essencialmente, em torno de uma determinada crença, a reestruturação da indústria elétrica é levada para o campo das percepções e visões do mundo. O campo ideológico não é estranho à discussão sobre a indústria elétrica; no entanto, na ausência de uma âncora tecnológica que a delimite, o campo de possibilidades se amplia de forma a tornar a convergência de expectativa, fruto do aprendizado intensivo sobre o comportamento dessa indústria, extremamente complexa e difícil de ser operada. Ampla o suficiente para abarcar as distintas experiências, mas sem um foco preciso que permita qualificá-las, a premissa básica da reforma constitui-se mais em uma motivação geral do que em uma pauta. Pauta a partir da qual pudessem ser identificados avanços e recuos, e realizadas comparações entre distintas experiências, viabilizando, assim, um processo consistente de aprendizado que não fosse tão fortemente limitado pelas especificidades locais das indústrias e das instituições.

No entanto, a indústria elétrica real continua existindo, as instituições reais continuam existindo e, por conseguinte, os resultados concretos da reforma continuam surgindo, estabelecendo um conflito constante entre crenças e limitações reais à introdução da competição. A solução para esse conflito não é o reforço da crença, mas o aumento da presença do real. Isto implica na construção de uma agenda de problemas reais e, portanto, na busca de soluções reais, que permitam a construção de convergências e consensos reais; fugindo, assim, de uma agenda autocentrada que gera os seus próprios problemas, em um processo contínuo de criação de dissensos, devido a sua intrínseca capacidade de desdobrar-se em novos e maiores impasses que inviabilizam qualquer convergência, a não ser aquela que se dá em torno da sua premissa básica; ou seja, os benefícios incontestes da competição.

Assim, o mais importante a notar na reforma competitiva da indústria elétrica é a tentativa de reestruturar essa indústria a partir de uma visão institucional bastante enviesada por uma concepção que idealiza a concorrência, e que subordina a organização industrial e a opção tecnológica a essa concepção. Esse forte caráter ideológico da reforma acaba sendo o seu traço mais marcante, engessando o debate, estreitando a agenda, afastando-se do real e ampliando o período de indefinições da indústria elétrica; metida em uma transição da qual se sabe o ponto de partida, mas, cada vez mais, não se sabe o ponto de chegada.

Fonte: BICALHO, R. G. A Lógica da Reforma Competitiva da Indústria Elétrica e a Construção Real do Dissenso. Boletim Infopetro, v. 3, p. 8–11, 2004.