Transcrição de áudio - Curto-Circuito 73: Os impasses da Liberalização do Mercado Elétrico

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Meus amigos e minhas amigas bem-vindos a todos e a todas ao Curto-Circuito.

Eu sou Ronaldo Bicalho.

E esse é um programa do grupo de economia da energia do instituto de economia da UFRJ, que discute as grandes questões do setor elétrico aqui e no mundo.

Dando prosseguimento a série de programas sobre os impasses do setor elétrico brasileiro, hoje eu gostaria de conversar com vocês sobre a liberalização do mercado elétrico no Brasil.

Essa liberalização é um dos itens da nova medida provisória sobre a reforma do setor elétrico a MP 1300, enviada pelo governo federal para o Congresso Nacional e que contém mais 2 itens importantes, a nova tarifa social e o reequilíbrio das contas do setor.

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Nesse programa, nós não vamos discutir a medida provisória em seu conjunto.

Mas vamos nos concentrar na liberalização do mercado.

Isso porque essa liberalização diz muito sobre a natureza do processo de construção de impasses que o nosso setor elétrico tem se envolvido com afinco nos últimos anos.

Em função disso, nesse nosso Curto-Circuito 73, eu gostaria de discutir com vocês a abertura do mercado elétrico à concorrência sob a mesma perspectiva que a gente vem adotando nessa série de Curtos-Circuitos sobre os impasses do setor elétrico brasileiro.

Como nós já vimos anteriormente nessa série, a introdução das energias renováveis de forma massiva no setor elétrico desestabiliza, desestrutura a operação e a expansão desse setor a partir das inconsistências, dos desequilíbrios e dos desajustes que são gerados pelas políticas públicas que incentivam justamente essa introdução.

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Essas inconsistências, esses desequilíbrios se traduzem nos crescentes impasses e conflitos que travam o conjunto de políticas públicas relativas à transição energética.

Nós já discutimos isso conceitualmente no Curto-Circuito 69 sobre as inconsistências, impasses e conflitos da política energética em termos práticos no Curto-Circuito 70 sobre os impasses da política nacional de transição energética e no Curto-Circuito 71 sobre os impasses dos cortes de geração renovável, o curtailment e também no Curto-Circuito 72 sobre os impasses da geração distribuída.

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A questão relevante aqui hoje é em que medida a liberalização do mercado elétrico não só não contribui para enfrentar esse movimento de desestruturação do nosso setor, advindo da introdução das renováveis, mas, pelo contrário, acelera essa desestruturação, ou seja, a política pública de incentivo à abertura do mercado elétrico ela não só não ajuda na redução das inconsistências dos impasses e dos conflitos gerados pela nossa política pública de incentivo às renováveis, mas, pelo contrário, amplia e potencializa essas inconsistências e esses impasses e esses conflitos.

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Trocando em miúdos, abertura do mercado além de não resolver o problema, torna esse problema maior.

Esse é o tema do nosso Curto-Circuito 73.

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Antes de começar, gostaria de lembrar vocês que nós temos mais 3 novos recursos que vão além dos vídeos e dos podcasts tradicionais aqui do canal do instituto de economia da UFRJ.

Nós temos agora um canal próprio, específico para o Curto-Circuito no YouTube que se chama curto traço circuito e que reúne todo o acervo dos últimos 4 anos de programa.

Temos também um podcast próprio para o programa que se chama curto traço circuito.

E, também, um blog chamado blog Curto-Circuito.

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Os links para todos esses recursos, eles estão na descrição desse vídeo, assim como, os links de todos os vídeos e textos citados nesse programa.

Vamos então iniciar a nossa conversa pelo princípio.

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Como se insere a liberalização do mercado no jogo do setor elétrico brasileiro hoje?

Que jogador é esse que nós estamos colocando no jogo?

Que ator é esse que nós estamos colocando na nossa peça elétrica, nosso filme elétrico?

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Vamos lá, vamos ver como é que é isso.

A Liberalização do mercado

A liberalização do mercado elétrico é um tema recorrente aqui no Curto-Circuito.

Nós já discutimos essa questão sobre várias óticas nos Curtos-Circuitos 3, 35, 36, 40 e 65.

Inclusive, nos Curtos-Circuitos Evolução, que são aqueles programas que nós discutimos a evolução do setor elétrico aqui e no mundo ao longo do tempo, ao longo da história, esse ano nós já debatemos justamente a reforma liberal no Brasil e no mundo.

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Um programa dessa série já foi ao ar, o Curto-Circuito 65, que é sobre o pulo do gato da reforma liberal do setor elétrico e mais 2 programas deverão sair ainda esse ano sobre essa reforma.

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Então, a reforma elétrica não é uma novidade para aqueles que acompanham o Curto-Circuito.

Em função de tudo isso, nós não vamos nos aprofundar aqui na discussão mais ampla sobre a liberalização.

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Nós vamos procurar nos ater exatamente àqueles aspectos que são essenciais para discussão que nós travamos nessa série sobre os impasses do setor elétrico brasileiro.

As outras dimensões vocês podem encontrar nos vários Curtos-Circuitos que nós citamos anteriormente.

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Vamos então para o essencial.

A primeira questão relevante nessa discussão é o contexto no qual nasce a agenda da liberalização do mercado elétrico no mundo e, principalmente, qual é o problema central que ela procura resolver.

A agenda liberal, gente, nasce a partir de uma profunda crise do setor elétrico nos anos 70 e 80.

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Essa crise Ela Foi amplamente discutida no Curto-Circuito 53 e no Curto-Circuito 61, o primeiro abordando a crise no âmbito mundial e o segundo a crise no Brasil.

Mais importante do que as razões efetivas dessa grande crise do setor, o que importa aqui é o diagnóstico da crise que gerou a agenda liberal com todos os seus desdobramentos.

A análise desse diagnóstico, suas fragilidades e implicações nós discutimos no Curto-Circuito 65, O pulo do gato da reforma liberal, e em um texto no blog Curto-Circuito chamado a lógica da reforma competitiva da indústria elétrica e a construção real do dissenso.

Naquilo que nos interessa hoje, o mais importante desse diagnóstico é a causa que ele apontava para a grande crise que a época vivia o setor elétrico.

Que causa era essa, Ronaldo?

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A existência do monopólio, ou seja, a causa principal para todas as ineficiências do setor elétrico, que estava por trás da grande crise, era a estrutura monopolista do mercado elétrico.

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Dado esse diagnóstico, a solução para os problemas do setor elétrico, naquele momento, era exatamente a quebra do monopólio, a introdução da concorrência, a introdução da competição nesse mercado até então monopolista.

Então, nesse contexto, cabia às políticas públicas dedicadas ao setor elétrico a quebra do monopólio e a construção de uma estrutura de mercado competitivo.

Resolver os problemas do setor elétrico era avançar na agenda liberal, que tinha como sua grande pedra de toque a introdução da competição.

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Ou seja, seus problemas acabaram.

Basta abrir os mercados elétricos à livre manifestação da iniciativa privada para que tudo se resolva.

Para a discussão do programa de hoje, o relevante não é a exatidão, a propriedade do diagnóstico que levou à liberalização do mercado como a panaceia do setor elétrico no mundo em um determinado momento histórico.

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Isso nós já discutimos nos vídeos e textos citados aqui.

O que vale reter é qual o problema que essa agenda pretende resolver.

Que problema é esse?

A falta de competição, a falta de concorrência.

Se você acha que o problema do setor elétrico é esse, então, tem sentido a liberalização do mercado, a abertura do mercado elétrico à competição como elemento estruturante, central de uma política pública voltada para o setor.

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Essa então, é a primeira grande questão para a gente ter em mente na discussão de hoje, para que você faz uma liberalização de mercado.

Para introduzir a competição e combater o monopólio.

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Ponto.

A segunda questão, ela diz respeito aos recursos-chave para a implantação da agenda de liberalização do mercado.

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Ou seja, quais são as garrafinhas que você tem que juntar para tocar essa liberalização?

É possível responder essa questão a partir da experiência de mais de 30 anos da presença dessa agenda na pauta do setor elétrico no mundo. No Brasil, essa é uma agenda que está na carteira de soluções de problemas do setor elétrico com maior ou menor relevância desde os anos 80, ou seja, 40 anos.

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A liberalização do mercado, então, não é uma experiência nova.

Ela já tá no jogo há mais de 30 anos, então dá para falar que a gente aprendeu com ela ao longo desse tempo todo para identificar o jogador chave nesse jogo.

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É preciso ter em mente uma característica essencial do mercado elétrico.

O mercado elétrico, gente, é uma construção institucional.

Porém, no limite, todo mercado não deixa de ser uma construção institucional.

O que torna o mercado elétrico diferente?

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E aqui que está o ponto.

É aqui que a gente tem que ter atenção.

O que torna o mercado elétrico diferente é que ele só existe a partir de um conjunto de regras de normas pré-definidas.

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O mercado elétrico ele não rola sem que o conjunto de relações entre os agentes que estão presentes nesse mercado esteja definido previamente e restrito a um conjunto de possibilidades definido.

O mercado elétrico, meus amigos e minhas amigas, ele só opera, ele só se expande se houver um projeto de operação e expansão pré-aprovado pelas instituições.

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Ah, Ronaldo, por que isso?

O que caracteriza as relações físicas, as relações econômicas entre os processos físicos, leia-se, geração, transmissão, distribuição, utilização de energia e os agentes econômicos, geradores, transportadores, distribuidores, consumidores, ou seja, o que caracteriza as relações físicas e econômicas entre os processos físicos e os agentes econômicos presentes no mercado elétrico, na medida em que todos se se relacionam por intermédio de um único sistema elétrico, é a fortíssima interdependência sistêmica entre esses processos entre esses agentes.

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Daí que essa fortíssima interdependência gera uma elevadíssima complexidade das ações, das decisões físicas/técnicas, se você quiser,  e econômicas desses agentes traduzida na gigantesca imprevisibilidade do resultado dessas ações e decisões.

Essa imprevisibilidade, ela inviabiliza, no limite, a operação e a expansão desse sistema elétrico e, portanto, desse mercado elétrico.

Por isso se define previamente um conjunto de regras, de normas, de procedimentos, de normativas, de, de, de organizações que restringem, que limitam o conjunto de possibilidades de ações e decisões desses agentes, de forma a fazer - o que Ronaldo? - de forma a trazer a complexidade, a imprevisibilidade para o nível no qual é possível aos agentes manejarem essa complexidade, conviverem com essa imprevisibilidade e então tomarem as suas decisões de produção e de expansão, leia-se, investimento.

Ou seja, a complexidade do mercado elétrico demanda uma coordenação das ações e decisões dos agentes presentes nesse mercado, através de um conjunto de regras, de normas, de organizações predefinidas que determinam, ao fim ao cabo, como é que esse mercado vai operar e como é que esse mercado vai se expandir.

Esse conjunto é o que nós chamamos de modelo institucional do setor elétrico.

Dada a essencialidade do produto energia elétrica para o desenvolvimento econômico, para o bem-estar da sociedade e a excepcionalidade do mercado elétrico, que evidentemente é um mercado completamente diferente dos outros, esse modelo institucional, ele é definido na esfera pública.

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No âmbito do Estado, do Executivo, do Legislativo e do Judiciário.

Isso, amigos e amigas, acontece em qualquer setor elétrico do mundo.

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O interessante a notar aqui é que na medida em que os agentes econômicos lutam por seus interesses na esfera pública a favor de regras que os beneficiem ou pelo menos que não os prejudiquem, a complexidade, a imprevisibilidade, ela transborda pra dimensão política, demandando uma forte coordenação política.

Pra evitar o quê?

Uma imprevisibilidade política que vai gerar regras e normas que acabam detonando todo o modelo institucional e simplesmente acabam aumentando a imprevisibilidade, a incerteza, os riscos que justamente você tá tentando evitar através daquele modelo institucional.

São os nossos famosos Jabuti.

Gente, nós conhecemos isso bem do caso brasileiro.

São aquelas regras e normas que surgem ali dentro do Congresso e que distorcem completamente o modelo.

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Trocando em miúdos, gente, a complexidade no caso do mercado elétrico, ela não é apenas técnica e econômica, mas ela também é política, de tal forma que a construção institucional de mercados elétricos demanda não apenas coordenação técnica e econômica, mas também muita coordenação política.

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Agora, quanto mais complexo for o mercado que você está construindo, mais coordenação técnica, mais coordenação econômica, mais coordenação política vai ser exigida nessa construção e maiores serão as pressões colocadas sobre as instituições que estão envolvidas nessa construção.

21:57

É evidente, gente, que a construção de um mercado competitivo é muito mais complexa do que a construção de um mercado monopolista.

A concepção, o projeto, a construção de uma casa com um único cômodo é um desafio muito mais simples do que a concepção do projeto e a construção de uma casa com vários cômodos e diversos serviços.

Então, desse modo, mercados competitivos são mercados mais complexos do que os tradicionais mercados elétricos monopolistas e exigem uma capacidade de coordenação técnica e econômica e política maior.

22:48

E, portanto, instituições robustas o suficiente para conceber, projetar, construir mecanismos e espaços de coordenação que deem conta dessa exigência e, mais do que isso, instituições capazes de fazer valer esses mecanismos e esses espaços, ou seja, que o conjunto de regras e normas valha.

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Que ele seja cumprido, enfim, é o famoso enforcement.

No frigir dos ovos, meus amigos e minhas amigas, liberalização de mercado demanda instituições fortes.

Os recursos-chave na liberalização do mercado elétrico são os recursos político institucionais que cada país tem.

23:49

Essa é a garrafa que você tem que juntar se você quiser liberalizar o mercado.

Então, dessa forma, sintetizando, as 2 questões principais para nossa discussão nesse programa de hoje sobre os impasses da liberalização do mercado elétrico brasileiro são:

A primeira delas.

O objetivo da liberalização do mercado elétrico é introduzir a competição e, dessa maneira, combater as ineficiências do mercado monopolista tradicional.

24:28

Primeira questão.

Segunda, pra isso é necessário você mobilizar fortemente recursos político institucionais, de forma a ampliar fortemente a coordenação técnica, econômica e política para fazer face ao aumento significativo da complexidade gerado justamente a partir da liberalização.

24:57

Agora, como é que essas questões vão bater na nossa discussão sobre os impasses atuais do setor elétrico brasileiro?

Isso, nós vamos ver a seguir.

Os Impasses da Liberalização do Mercado Elétrico

Assim como já vimos nos programas anteriores dessa série especial do Curto-Circuito sobre os impasses do setor elétrico brasileiro, a descarbonização da matriz de geração de energia elétrica mediante a maior utilização das energias renováveis demanda maior flexibilidade e maior coordenação dos sistemas elétricos, flexibilidade para fazer face a intermitência característica dessas fontes de energia e coordenação para fazer face a maior complexidade resultante da presença maior dessas fontes nesses sistemas.

Dessa maneira, o grande desafio é reunir os recursos de flexibilidade e de coordenação para avançar de forma sustentável na introdução das fontes renováveis e, portanto, para avançar na descarbonização da matriz de geração elétrica e, portanto, avançar no combate efetivo ao aquecimento global.

26:43

Na medida em que as políticas públicas não conseguem entregar esses recursos, vão surgindo as inconsistências, os impasses e os conflitos que definem aquilo que é o setor elétrico no mundo hoje.

A questão que se coloca é em que medida a liberalização do mercado, ela ajuda no enfrentamento do desafio da, entre aspas, renovabilização da matriz elétrica.

A resposta a essa pergunta?

27:30

A resposta é simples, não ajuda em nada.

Não ajuda em nada.

E é bastante razoável, meus caros, que a liberalização ela não ajude em nada no enfrentamento do grande problema do setor, que é a descarbonização via as energias renováveis. Simplesmente porque essa liberalização ela não foi feita para resolver esse problema. Ela Foi feita para resolver o problema da falta de competição devida à vigência do monopólio com uma estrutura de mercado tradicional do setor elétrico.

A liberalização do mercado elétrico faz parte de uma agenda concebida há mais de 30 anos para responder aos desafios e problemas de mais de 30 anos atrás.

Independentemente do juízo de valor sobre a adequação dessa agenda para resolver os problemas daquela época, a questão fundamental é que ela não foi feita para resolver os grandes problemas que nós enfrentamos agora.

29:04

O doente entrou na emergência com um infarto e foi encaminhado pra ortopedia, como se ele tivesse um problema de joelho.

Não, esse cara não vai se salvar.

29:23

A questão fundamental não é se uma política pública que incentiva a competição no setor elétrico, ela é boa ou ruim.

Não é isso.

A questão fundamental é que ela é completamente extemporânea, completamente fora de tempo e lugar.

29:45

Logo, a maior inconsistência dessa política é a total falta de sintonia dessa política com a realidade, com os problemas reais do setor.

Cá para nós, não existe ninguém sério no mundo hoje que acredita realmente que o grande problema do setor elétrico é a falta de competição.

30:23

E aqui não adianta dizer que nós estamos tentando recuperar o atraso, que na verdade, nós já deveríamos ter introduzido a competição há 30 anos, né?

Que estamos fazendo um catch up que já devíamos ter feito.

Isso é uma bobagem.

30:45

O mercado elétrico não é o mesmo.

E, portanto, desafios, problemas não são mais os mesmos.

Ninguém toma uma novalgina no presente pra curar uma dor de cabeça que ocorreu no passado.

31:12

O pior é que o problema da liberalização do mercado não se limita ao erro do diagnóstico que gera essa política pública.

O problema mais grave da implantação de uma política pública que incentiva essa liberação são os efeitos colaterais que essa implantação acarreta.

31:47

Efeitos que ampliam os problemas reais que o setor está enfrentando.

A liberalização dos mercados, como vimos anteriormente, aumenta a complexidade do mercado elétrico e demanda uma coordenação maior e, em consequência, pressiona mais as instituições.

32:18

O ponto aqui é que você já tem um aumento dramático da complexidade advindo da introdução das renováveis, aumento que pressiona fortemente a demanda por coordenação, demanda que as suas instituições hoje já não são capazes de atender, cara.

Ou seja, hoje você já tem um déficit institucional significativo.

As instituições atuais, elas não são capazes de entregar a coordenação necessária para fazer face aos elevados graus de complexidade produzidos pela introdução das renováveis.

33:14

Nesse quadro, a introdução da competição aumenta o déficit institucional a partir do crescimento da complexidade que a liberalização traz, sem a devida compensação em termos dos famosos mecanismos de coordenação, mecanismos de coordenação de mercado que ela pretende introduzir.

33:44

Esses mecanismos são difíceis de serem construídos devido à complexidade e a sofisticação dessa construção.

Não é à toa, não é gratuito que o mercado competitivo não se tornou a estrutura de mercado padrão do setor elétrico, como havia acontecido anteriormente com o monopólio.

34:11

Se a gente observa os setores elétricos ao redor do mundo, a gente vai constatar que o monopólio, ele permanece sendo a estrutura vigente em grande número de países, a começar pelos Estados Unidos, justamente fruto das dificuldades de conceber, projetar, construir um mercado elétrico competitivo.

34:43

O racionamento de 2001 no Brasil é um bom exemplo do que a gente tá discutindo aqui.

A reforma do setor elétrico brasileiro, do governo Fernando Henrique Cardoso, se dá em um contexto no qual já havia um déficit institucional significativo no setor que vinha se formando ao longo das crises dos anos 70 e 80.

35:12

Crises que nós já discutimos aqui no Curto-Circuito 61, a grande crise do setor elétrico brasileiro, esse déficit que já havia, ele foi ampliado a partir dessa reforma do Fernando Henrique, que aumentou a complexidade sem gerar o crescimento da capacidade de coordenação necessário para contrabalançar esse aumento da complexidade.

Então, esse déficit institucional, ele se traduziu no que?

Na incapacidade de coordenar as decisões de investimento necessárias para evitar o desastre anunciado do racionamento.

36:12

Déficit institucional não é um tema novo aqui no Curto-Circuito.

Nós discutimos isso no Curto-Circuito 45 sobre o perigoso déficit institucional do setor elétrico brasileiro, isso a 1 ano atrás.

O fundamental disso tudo é que a política de incentivo à liberalização do mercado, ela não é apenas imprópria ou inadequada para enfrentar os problemas atuais do setor elétrico brasileiro, ela é completamente contraindicada para resolver esses problemas em função dos efeitos colaterais graves que ela gera.

37:08

Em outras palavras, ela não só não melhora o quadro geral do paciente, mas ela piora esse quadro. De tal forma que ao quadro geral de impasses e conflitos gerados pelas inconsistências da nossa política de transição energética somam-se os impasses e conflitos gerados pelas inconsistências da nossa política de transição para o mercado.

Então nós que já tínhamos um grande problema, que era a transição energética, passamos a ter 2: a transição energética e a transição para o mercado.

Como nós falamos no início desse programa, não é nossa intenção discutir aqui hoje a fundo a liberalização do mercado elétrico brasileiro e tampouco discutir a medida provisória da reforma do setor elétrico.

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O objetivo hoje é a discutir a liberalização sobre a ótica da discussão que nós estamos desenvolvendo nessa série especial do Curto-Circuito sobre os impasses do setor elétrico brasileiro, gerados a partir das inconsistências da nossa política de transição energética.

38:28

Sob essa ótica, a liberalização não só não ajuda a enfrentar esses impasses, mas amplia esses impasses, não só não ajuda a reduzir os conflitos em torno desses impasses, mas amplia esses conflitos, fruto de um erro básico de diagnóstico sobre os problemas reais do setor elétrico brasileiro e de um profundo desconhecimento dos efeitos da liberalização dos mercados sobre o setor com déficit e fragilidade institucional significativo.

Em suma, a liberalização do mercado elétrico não ajuda em nada na resolução dos nossos problemas, muito pelo contrário, ela só aumenta esses problemas que já não são poucos.

A transição energética, gente, é fruto da necessidade de enfrentar o aquecimento global.

39:49

A transição para o mercado é fruto de uma decisão política.

A transição energética é uma imposição da realidade.

A transição para o mercado é uma escolha nossa.

40:10

A primeira é destino, a segunda é um baita equívoco.

É como dizia o meu velho avô, seu Antônio Goulart.

40:29

É buscar chifre em cabeça de cavalo, é buscar sarna pra se coçar.

Dito isso, meus amigos e minhas amigas, muito obrigado a vocês por terem nos acompanhado até aqui nessa discussão difícil, mas necessária.

40:57

Um grande abraço em todos e em todas.

E a gente se encontra no próximo Curto-Circuito, no último programa da série sobre os impasses do setor elétrico brasileiro, que justamente são os grandes projetos.

41:20

Vida que segue e se cuidem.

Fim da transcrição

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